안진숙
(복지국가소사이어티 정책위원, 사회복지사)

지난 4월 20일은 장애인의 날이었다. 1981년부터 시작되어 벌써 38회째를 맞이했다. 올해 장애인의 날 슬로건은 장애인과 비장애인이 다르지 않으며 함께 걸어갈 때 결국 모두에게 행복한 것이라는 의미를 담아 “동행(同行)으로 행복(幸福)한 삶”으로 정해졌다. 그러나 좋은 구호와 달리 현실 생활에서 장애인들의 삶은 여전히 쉽지 않고, 동행은 아직도 멀기만 하다.

장애인 학부모들이 무릎을 꿇고 애원하면서 사회적 이슈가 된 장애인 특수학교 설립은 6월 교육감 선거를 앞두고 다시 주목을 받고 있다. 최근에는 발달장애인들에 대한 대책을 촉구하며 학부모들이 광화문에서 청와대까지 삼보일배 행진을 하는 등 장애인들에 대한 대책은 여전히 미흡하다. 이제 동행을 말로만 할 것이 아니라 구체적으로 어떻게 제도화할 것인지를 더 고민해봐야 한다.

문재인 정부가 추진하는 촘촘한 장애인 정책들

촛불 혁명으로 출범한 현 정부는 대통령 공약으로 장애등급제 폐지를 약속했고, 차근차근 진행하고 있다. 장애등급제는 장애 정도에 따라 6단계까지 등급을 나누는 제도로 그동안 등급별로 지원이 획일적이고, 사람에게 등급을 매기는 게 부당하다는 지적이 있었다. 즉 의학적 판정에 따른 등급(1~6급)을 기준으로 한 장애인 서비스 제공은 개인의 욕구나 환경을 충분히 반영하지 못할 뿐만 아니라 부적절한 낙인효과를 초래한다는 비판이 지속돼 왔다.

이번에 문재인 정부가 장애등급제 폐지 등을 담은 종합 정책을 발표했다. 드디어 장애계의 오랜 숙원 하나가 해결되고 있는 셈이다. 보건복지부 박능후 장관이 몇 년 동안 장애등급제 폐지를 주장하는 분들이 농성하면서 서명을 받고 있는 광화문 광장의 지하도에 찾아가 등급제 폐지를 약속하여 이제 농성도 철수한 상태다.

보건복지부는 구체적으로 “제5차 장애인정책 종합계획”을 통해 장애인의 욕구와 환경에 맞는 맞춤형 서비스 지원을 위해 2019년 7월부터 ‘장애등급제’를 단계적으로 폐지하고, 종합판정도구를 도입해 나가기로 결정했다. 장애등급별로 획일적 지원이 이뤄지다보니 정작 필요한 서비스를 못 받는 경우가 많았다. 그래서 정부는 등급을 없애는 대신 개인이 필요한 서비스를 담을 수 있는 맞춤형 조사를 실시해서 2022년까지 단계적으로 도입해 나갈 계획이다. 
 
특히 장애등급제 폐지 반대를 주장하는 곳 중의 하나는 민간보험 회사들이었다. 장애등급제가 폐지되면 그 동안 장애등급제에 따라 보상을 하던 보험사들은 지급 기준을 두고 보험사와 소비자 간의 분쟁이 생길 가능성이 높아진다고 반대하고 있는 것이다. 보험 회사들이 돈을 내어 설립한 단체인 보험개발원에 따르면 6년 동안 판매된 보험 상품들 중 장애등급이 관련된 것은 280만 건이 넘는다고 한다.

현재 보험 회사들은 표준약관 상 장해분류표에 해당하는 ‘장해’ 상태 진단 시 지급률에 따라 보험금을 지급하고 있다. 장애와 달리 장해는 재해나 질병이 모두 치유된 후 신체나 정신에 영구적으로 훼손이 남은 상태로 생명·손해보험사 모두 13개 신체부위별 장해분류표에 따라 3~100%의 장해지급률을 적용해 보험금을 지급하고 있는 것이다.

내년부터 장애등급이 사라지면 이들 보험사들이 등급에 따른 보험금 지급을 할 수 없게 되므로 보험금 지급과 관련된 혼란을 우려하면서 보험업계에서는 기존의 장애등급 판정기준에 따른 자체적인 기준을 마련해야 한다는 의견을 제시하고 있다. 보험업계에서 자체적으로 장애기준을 정해 판단을 내리게 되면 고양이에게 생선 가게를 맡기는 것 같은 상황이 될 수도 있다. 따라서 보험 가입자들의 권익이 침범당하지 않도록 정부가 장애등급제를 대체할 “종합판정 도구”에 대해 세밀한 준비를 해야 한다.

장애인의 소득보장도 강화되었다. 장애로 인해 취업이나 경제활동이 어려워서, 혹은 장해로 인한 추가 지출이 더 많아서 장애인 가구의 소득 수준은 비장애인들과 비교하면 현저하게 낮다. 장애인 가구의 월평균 소득은 242만1,000원으로 비장애인 가구의 362만 원 보다는 120만 원 정도가 적다. 장애인 가구는 월평균 지출도 190만8천 원으로 비장애인 가구의 276만 원 보다 월 평균 86만 원이나 적다. 소득에 비해 지출이 86만 원이나 적어도 비장애인 가구에 비해 장애인들은 매월 평균 36만 원이나 더 많은 지출을 하는 것으로 추정할 수 있다.

장애인 연금을 30만 원까지 인상해야 하는 이유가 바로 여기에 있다. 장애로 인해 추가로 지출되는 비용은 직접비만 월 16만5,100원으로 의료비의 비중이 가장 크고, 보호간병비, 교통비 등이 추가로 소요되므로 근로능력이 약한 1등급부터 3등급까지 중증장애인의 소득보장을 위해 장애인연금 기초급여를 지급하고 있다. 이는 국민들에게 균등한 기회를 보장하기 위해 장애로 인해 추가로 지출되는 부분이나 손해를 보는 만큼을 보완해 준다는 의미이다.

실효성을 강화한 문재인 정부의 장애인 고용 정책

장애인 고용 정책도 중요하다. 일자리를 가질 수 있도록 하는 것이 근본적인 해결책이기 때문이다. 국무총리 주재로 개최된 ‘국정현안 점검 조정회의’에서 양질의 장애인 일자리를 확대하고 장애인 노동자에 대한 격차를 해소하기 위한 새로운 장애인 일자리 정책을 담은 「제5차 장애인 고용촉진 및 직업재활 기본계획(2018∼2022년)」을 발표했다.

장애인 취업률 및 실업률 동향을 보면 세 가지의 특징을 발견할 수 있다. 첫째, 비장애인에 비해 장애인의 취업률은 절반 수준으로 낮다. 15세 이상 장애인구 대비 장애인 취업자 비율은 36.9%로 전체 인구의 취업률 61.3% 대비 절반을 조금 넘는 수준이다. 장애인 실업률은 5.1%로 2014년 6.2%에 비해 오히려 감소하고 있다. 둘째, 장애인 고용의 다수가 저임금 노동자라는 것이다. 대부분이 50인 미만의 소규모 사업장에 종사하고 있고, 월평균 임금도 전체인구의 70% 수준에서 정체돼 있고, 저임금 노동자 비중도 전체인구의 두 배 이상으로 열악한 상황이다. 셋째, 장애 유형별로도 고용률 격차가 크다는 것이다. 전체 장애인구의 90%를 차지하는 5대 장애유형 중에서 지체와 시각 장애는 평균을 상회하고 있지만, 학령기에서 가장 높은 비중을 차지하고 있는 발달장애나 뇌병변 장애의 경우 현저히 저조한 상황이다.

장애인 고용을 의무화하는 제도가 법으로 시행되고 있으나 대기업이나 공공기관이 오히려 장애인 의무고용 이행율이 낮다. 독일은 전체 장애인 고용율이 4.7%인데, 1,000인 이상 기업의 고용율은 5.0∼6.1%고, 일본은 전체 장애인 고용율이 1.93%인데, 1,000인 이상 기업은 2.12%로 전체 고용율보다 대기업의 장애인 고용율이 더 높다. 반면 우리나라는 1,000인 이상 대기업의 장애인 고용 이행비율이 21.4% 수준으로 300인 미만 기업(47.8%)의 이행비율보다 낮은 상황이고, 선도적으로 장애인을 고용해야 할 공공기관의 의무 고용 이행률도 낮다.

문재인 정부는 실질적으로 의무 고용율이 달성되도록 대기업과 공공기관이 장애인 고용 의무를 확실하게 이행하도록 제재를 강화하고, 실효성 있는 지원 방안을 마련했다. 현재 ‘장애인 고용부담금’의 경우, 의무 이행율이 낮은 기업이 부담금을 더 많이 내는 ‘이행 수준별 부담금 가산제’만을 시행하고 있다. 즉, 최저임금의 60% 수준인 부담 기초금액에 의무 이행 수준별로 6~40%의 차등 가산을 두어, 의무 고용을 하지 않은 인원만큼 부담금을 납부하도록 하고 있으나, 다수의 대기업들은 과징금을 납부하면서 장애인 고용을 기피하고 있다.

이번에 문재인 정부는 장애인 고용 의무 이행의 실효성을 확보하기 위해 일정 규모 이상 대기업의 경우 부담 기초금액 자체를 차등 적용하는 『기업규모별 부담금 차등제』를 도입하고, 이행수준별 가산율도 기업의 규모에 따라 상향 조정하기로 했다. 즉, 기업의 규모가 크면 부담금도 커지도록 해서 고용을 촉진하도록 하자는 것이다. 또한 장애인 고용이 법정 의무고용율의 절반에도 미치지 못하는 기업들에 대해 지금까지는 명단 공표만을 실시했으나, 이를 더욱 강화하여 2019년부터는 이들 기업에 대해 명단 공표 전 ‘고용 개선 계획’ 제출을 의무화했다. 고용 개선 계획을 제출하지 않거나, 제출하고도 이행을 하지 않는 기업에게는 각종 공공 공사 발주에 참여하지 못하도록 하는 등의 제도를 강화하기로 했다.

공공부문의 경우, 먼저 장애인 고용 의무를 현재 50인 이상의 기관에만 적용되던 것을 이제 법률을 개정하여 규모에 관계없이 모든 공공기관으로 확대하기로 했다. 장애인 고용 실적이 현저히 저조한 공공기관 및 지방 출자기관이나 출연기관을 주요 대상으로 의무 불이행에 대한 제재를 강화하기로 했다. 또 중앙부처 『정부혁신평가』 및 『지방출자·출연기관 경영평가 표준모델』에 장애인 의무 고용 실적이 객관적 지표로 반영되도록 하여 공공기관장의 연임 여부나 임직원들에게 지급되는 성과급과 보너스를 차등 지급하는 등으로 실효성을 확보할 계획이다.

특히 공공기관은 장애인 생산품을 우선 구매하도록 법은 되어 있지만, 실제로 이들 기업들이 장애인들을 제대로 고용하는지가 항상 문제가 되어 왔다. 그래서 장애인 표준사업장 등 장애인 고용을 목적으로 하는 사업장 설립 시 자치단체나 공공기관, 중소·중견기업이 같이 참여하는 ‘컨소시엄 형 장애인 표준사업장’을 설립하여, 여기에서 장애인을 직접 고용하여 납품을 하도록 했다.

장애인과 비장애인들의 동행이 가능하도록 하는 방안

장애인 학부모가 공청회에서 지역 주민들에게 무릎을 꿇고 부탁을 해도 지역 주민들이 동의하지 않는 장애인 특수학교 설립 문제는 어떻게 풀어야 할까? 집값이 내려간다고 주장하는 주민들을 지역 이기주의로 매도만 하는 것은 해결책이 아니다.

장애인 특수학교는 두 가지 방법으로 접근해야 한다. 하나는 특수학교가 아니라, 비장애인들이 다니는 일반학교에 ‘특수학급’을 설립·운영하여 장애인들과 비장애인들이 같이 교육을 받도록 “장애인 통합교육”을 강화해야 한다. 이것을 실시하려면 예산이 더 많이 소요된다. 특수 교사를 더 뽑아야하고, 특수교실로 만들어야 한다. 그러나 장애인 학생 당사자에게도 장애인 통합교육이 앞으로 실제 비장애인과 어울려서 살아가는 방법을 배울 수 있다는 점에서 도움이 된다. 하지만 비장애인 학생들에게도 장애인들과 같이 사는 방법을 배울 수 있다는 점에서 도움이 되기 때문에 추가적 비용이 들더라도 추진할 가치가 충분히 있다. 비장애인 학생들의 사회성(EQ)가 높아지고 리더십도 좋아진다는 공식적인 연구 결과도 여러 개 있다.

물론 통합교육으로 모든 문제를 해결할 수는 없다, 중증장애인들을 위한 특수학교는 실제로 생활권역별로 만들 필요가 있다. 도저히 비장애인들과 같이 학습할 수 없거나 특수한 시설과 장비가 필요한 학생들이 통학을 위해 하루 4시간씩 버스를 타도록 하는 것은 인권 측면에서도 용납되기 어렵다. 정부가 필요한 예산을 투입해야 한다. 특수학교 설립은 강서구의 경우와 같이 별도로 신축하거나 신설하는 방안 외에도 여러 가지 방법이 있다. 예를 들면, 기존의 학교 내에 건물을 증축하여 특수학교를 동시에 운영하는 것도 가능하다.

기존의 학교에 증축을 통해 특수학교를 설치할 때 실내체육관이나 수영장 등 추가적 시설을 설치하고, 교사의 수도 늘려서 다른 학교 보다 좋은 교육 여건을 만들어주는 등 실질적으로 비장애 아이들에게도 더 도움이 되도록 해서 학부모들이 받아들이도록 하는 것도 문제를 해결하는 유용한 방법이다.

추가적 비용과 불편함 감수하려는 노력 필요

보건복지부는 ‘장애인 복지법’에 따라 매 3년마다 실시하게 돼 있는 장애인 실태조사 결과를 최근에 발표했다. 조사에 따르면, 우리나라의 추정 장애인구 수는 267만 명으로 장애 출현율은 5.4%였다. 인구 1만 명 중 539명이 장애인으로 나타났던 것이다.

장애 발생 원인은 사고 혹은 질환 등 후천적 원인에 의해 발생하는 비율이 88.1%였다. 전체 장애의 대다수가 후천적인 원인이라는 사실은 많은 시사점을 준다. 하나는 누구나 장애인이 될 수 있다는 것이고, 다른 하나는 대부분의 장애들이 선천적 장애가 아니기 때문에 주의만 한다면 충분히 예방 가능하다는 것을 동시에 보여주는 것이다. 특히 노인 인구가 급속하게 증가하면서 장애인 인구도 따라서 증가하고 있다. 65세 이상 노인 인구는 전체의 14%이지만, 장애 인구 대비 비율은 46.6%로 나타났다. 즉, 노인이 되면 장애가 동시에 있을 확률이 훨씬 더 높아지는 것이다.

선진국들은 통상 전체 인구의 약 10%를 장애인으로 분류하는 데 비해 우리나라는 중증의 장애가 있을 경우에만 장애인으로 등록하도록 제한하고 있다. 그리고 이것이 장애인에 대한 차별과 장애인 지원 정책을 확대하기 어려운 이유가 되고 있다. 2017년 말 기준으로 등록 장애인은 255만 명으로 2017년 조사 결과인 267만 명 중에서 12만 명(4.5%)은 미등록한 것으로 추정된다. 이들이 장애인 등록을 하지 않은 이유로 등록 절차와 방법을 몰라서나, 등록에 따른 비용 부담과 과정의 번거로움도 있지만, 장애인으로 등록하면 사회적으로 차별의 대상이 되는 등 낙인이 찍힌다는 생각이 여전히 강하기 때문이다.

현재는 불가역적 신체의 손상으로 인해 정상적인 활동에 장애가 있을 경우만 장애인으로 등록하도록 하고 있다. 우리는 앞으로 이런 기준을 더 확대하여 “한시적인 장애”도 장애인으로 등록할 수 있도록 장애의 범주를 바꾸는 것이 필요하다. 우리나라의 장애인 제도가 가진 또 하나의 문제는 장애인으로 일단 등록되면 절대 여기서 탈락(?)하지 않으려는 것이다. 장애인 등록을 하여 장애인이 되면 각종 혜택을 누릴 수 있지만 장애인이 아니면 모든 혜택이 사라지는 등 전부가 아니면 아무 것도 받을 수 없는(all or nothing) 제도 때문이다.

장애인이 되는 진입과 장애인에서 나가는 부분이 모두 경직되어 있기 때문에 어떻게 해서라도 등록 장애인이 되려고 하고, 일단 등록이 되면 장애인 자격(?)을 박탈당하지 않으려고 하는 제도의 경직성이 장애인에 대한 편견을 없애는 데 장애 요인 중의 하나가 되고 있다.

예를 들어 다리가 부러져 수술을 할 경우 몇 달 지나면 분명히 정상적으로 회복이 되지만, 수술 후 재활을 받는 기간 동안에는 장애연금을 받지는 못하더라도, 장애인 주차장에 차를 세울 수 있도록 해서 필요한 장애 서비스를 활용할 수 있도록 해야 한다는 것이다. 역설적으로 장애인의 숫자가 더 많아야 보행 도로에서 가게로 휠체어가 들어갈 수 있도록 턱이 없어질 것이고, 비용이 더 드는 저상버스 운영이나 장애인 활동지원 서비스의 확대가 용이해진다.

문재인 정부는 장애인 차별 금지법을 넘어, 장애인 권리 보장법 제정을 추진하고 있다. 누구나 장애인이 될 수 있고, 또 실제로 장애인이 되어 봐야 장애인에 대한 인식도 개선하고, 장애인에 대한 차별을 근본적으로 해소하는 것이 가능해진다. 수술이나 재활로 해당 장애가 해소되면 즉시 장애인 자격을 박탈(?)할 수 있도록 하고, 이런 한시적인 장애가 해소되고 나면 주어졌던 서비스를 더 이상 받지 않도록 하는 등 제도를 유연하게 운영하는 것이 필요하다. 이제 장애인들과의 동행을 생각하면서 가야 한다. 그리고 동행에는 추가적 비용이나 불편함을 감수하려는 노력이 필요하다는 것도 다시 한 번 생각해봐야 할 것이다.