김이배
(복지국가소사이어티 정책위원, 독립연구자)

2018년은 제4기(2019-2022년) 지역사회보장계획(이하 보장계획) 수립의 해이다. 이 보장계획은 지난 2003년 「사회복지사업법」 개정을 통해 ‘지역사회복지계획’으로 근거를 마련했고, 2006년 제1기(2007-2010년) 계획 이후 매 4년마다 계획을 수립하고, 매년 ‘연차별 시행계획’을 수립해왔다. 그리고 2015년 「사회보장급여의 이용·제공 및 수급권자 발굴에 관한 법률」을 제정하면서 ‘지역사회보장계획’으로 명칭을 변경했다.

이하의 글에서는 지역사회보장계획(이하 보장계획)을 누가 왜 작성하는지, 지역사회보장계획이이룬 그간의 성과와 한계는 무엇인지, 앞으로 어떻게 달라져야 하는지, 그리고 이것이 정치과정 속에서 지방분권의 발전에 어떤 방식으로 기여할 수 있는지, 이런 내용들을 자세하게 살펴볼 것이다.

지역사회보장계획, 누가 왜 작성하나?

지역사회보장계획은 시·군·구 등 기초자치단체와 광역시·도인 광역자치단체에서 각각 작성하며, 그 지역의 향후 4년간의 지역사회보장과 관련된 청사진이 된다. 보장계획에는 지역의 복지 수요와 전망, 복지 공급 및 지역 자원 현황, 지자체에서 4년간 집중할 세부사업의 추진방안, 재정계획, 전달체계 구축방안 등이 포함된다. 그러므로 보장계획은 지역단위의 기본계획이자 전략계획이며, 실행계획(action plan)이다. 또 구체적인 사업실천을 목표로 하므로 그 내용은 실질적이다. 보장계획은 한마디로 향후 4년간 실제 실행할 의도로 작성되는 지역의 상세 계획인 것이다.

익히 알려진 것처럼 보장계획은 참여정부의 지방분권정책의 일환으로 도입되었다. 기본적인 의도는 지역마다 처한 상황과 조건이 상이하기 때문에 지역에 맞는 복지정책을 수립할 필요가 있다는 것이었다. 즉, 지역주민의 욕구에 대해 지방정부가 정책을 수립하고 시행하는 것이 적절하다는 것이다. 분권화가 지역 간 불평등을 확대시키기 때문에 이에 대해 비판적인 입장을 나타내는 입장이 없는 것은 아니지만, 적어도 중앙정부의 표준화된 서비스 이외에도 지역이 필요로 하는 서비스와 관련해서 지역 내 공공과 민간 그리고 지역사회 주민이 참여하는 계획의 필요성을 부인하기는 어렵다.

기존 보장계획 수립의 성과와 드러난 한계

지금까지 3기에 걸쳐 보장계획의 수립과 운영이 있었는데, 일정 정도의 성과도 있었지만 여러 가지 문제점이 나타났다. 되돌아보면, 제1기 계획(2007-2010)은 보장계획의 ‘시도’라는 데 의미가 있었다. 그리고 제2기 계획(2011-2014)은 계획에 대한 본격적인 지역의 ‘인식’이 있었으며, 제3기 계획(2015-2018)은 전략목표와 핵심과제를 제안하므로 계획이라는 ‘논리’성을 가지게 되었다고 평가할 수 있다. 지난 12년 동안 보장계획의 필요성에 대한 공감대가 점차 확대되었다는 것과 지자체가 주도적으로 지역사회복지를 수행할 수 있는 기반을 마련했다는 데 적지 않은 의미가 있다.

지역사회복지를 전반적으로 점검하고 미래를 준비할 수 있었고, 지역사회보장협의체 등의 성장과 민관협력의 경험을 가진 것도 성과로 볼 수 있다. 또한 지자체가 계획을 수립하고 추진하는 데 있어 역량이나 책임성이 어느 정도인지 냉정한 판단과 현실적인 평가를 하게 되었다는 것도 다른 관점에서 본다면 하나의 소득으로 볼 수 있다. 그러나 보장계획의 중요성에도 불구하고 기존의 보장계획은 여러 가지 측면에서 문제가 많았다.

지난 계획에 대한 문제점은 다양하게 지적된다. 우선, 계획의 실효성이나 유용성에 대한 비판이다. ‘계획 따로, 실행 따로’라든지 계획의 중요성을 이해하지 못하는 ‘풍토’ 때문이다. 필자는 경북, 부산, 광주 등 여러 지역의 계획수립에 직접 참여하거나 이 과정을 관찰해 왔는데, 이런 지적을 면하기 어렵다고 본다. 형식적인 계획수립 또는 실행력을 담보할 수 없는 계획, 계획수립의 원칙을 준수하지 않는 수립 과정 등 여러 가지 문제점이 보였다. 그렇기에 복지 관계자들은 지역사회보장계획의 수립과정이 정확히 그 지역의 복지 수준을 나타낸다고 본다.

일반적으로 보장계획의 작성 원칙으로 계획의 방향에 있어서 통합성, 참여성, 협력성이 제시된다. 즉, 중앙정부와 시·도 등의 상위계획과 지역계획이 통합성이 있도록 계획을 수립하는 것이다. 참여성은 지역주민의 참여를 적극적으로 유도하면서 계획을 수립하는 것이다. 협력성은 지역 내 서비스 공급 주체들이 협력하여 계획을 수립하는 것이다. 또한 작성 원칙으로 지역성, 과학성, 연속성, 실천성이 제시된다. 지역성은 지역 고유의 특성이 반영될 수 있는 사업내용, 과학성은 객관성을 확보할 수 있는 기초자료에 근거하고, 연속성은 상위, 유관, 연차별 등 관련 계획 간의 연계가 확보되는 것, 그리고 마지막으로 실천성은 실천 가능한 계획이 되기 위해 행·재정 계획이 수반될 것을 요구한다.

그러나 보장계획의 수립과정에서 외부기관 용역을 통해 계획을 수립하면서 형식적으로 진행되거나 내용에서 질적 전문성이 반영되지 않는 문제, 기획의 관 주도성과 지역주민의 낮은 관심과 참여의 제한, 계획의 내용에서도 제시된 세부사업이 지역 간 차이를 나타내지 못하는 것, 실효성과 관련해서는 지자체장이나 지방의회의 무관심으로 인해 보고용으로 작성된 계획 수준, 담당 공무원의 잦은 변경으로 계획에 대한 이해나 인식이 부족하여 책임성 있는 계획의 수립이 곤란하다는 것 등 다양한 지점에서 문제점이 노출되어 왔다. 특히 구조적인 측면에서 실제 계획수준은 지방재정의 자립도에 근거하기에 내실 있는 사업계획이 되기에는 원천적으로 한계로 지적돼 왔다.

사실 보장계획은 지역복지 전반과 연동되는 구조를 가지고 있다. 이를테면, 민관이 협의해 작성해야 하므로 민관협력 거버넌스가 구축돼야 하고, 시·도는 사회보장위원회가 시·군·구는 지역사회보장협의체가 지자체의 기획담당 부서와 긴밀하게 연계되어야 한다. 또 실효성 있는 계획의 실행을 위해 예산부서나 인사부서의 지역복지에 대한 이해가 있어야 하며, 사회보장 영역인 일자리, 주거, 교육, 보건 등 유관부서와 민관기관의 관심과 참여가 필수적이다. 한마디로 지역복지의 다양한 주체들이 적극적으로 참여해야 한다. 그러나 기존의 계획 수립 과정을 보면 지역에 따라 차이를 보이긴 하지만 전반적으로 이런 과정들이 부실하게 운영되었다.

4기 계획의 특징: 사회복지에서 사회보장으로

사회복지에서 사회보장으로 이름이 바뀐 제4기(2019-2022년) 계획은 사회복지에서 사회보장으로의 개념 확대와 함께 기존보다 광범위한 계획 수립을 요청한다. 기존에는 사회복지라는 상대적으로 한정된 분야를 중심으로 계획을 수립했다면, 사회보장으로의 개념 확장은 매우 넓은 차원(보건, 고용, 교육, 주거, 문화, 환경 등)을 포함하게 된다. 즉 행정적으로 주관 부처가 보건복지부나 여성가족부에 한정하지 않고, 고용노동부, 교육부, 국토교통부, 문화체육부, 환경부 등 유관부처의 업무 중 지역주민의 입장에서 필요한 서비스 영역을 계획에 포함하도록 한 것이다.

그런데 사회복지에서 사회보장으로 계획의 영역이 확장된 데 대해 여러 논란이 있는 것은 사실이다. 사회복지만 하더라도 그 범위가 방대하기 때문이다. 하지만 사회보장급여법 시행에 나타났듯이 사회보장으로의 확대를 피하기는 어렵다. 그러므로 보장계획은 지역주민의 삶의 질에 영향을 미치는 다양한 정책들을 포괄적으로 이해하고, 복지와 유관 부문을 연계·협력·결합하려는 노력이 필요하게 되었다. 제4기 계획을 간략히 살펴보면, <표 1>과 같이 총 6개(시·도는 7개)의 장으로 구성되어 있다.

정부에서 제시한 제4기 보장계획 수립 매뉴얼을 보면, 기존 매뉴얼에 비해 지자체 재량 영역의 확대, 지역사회보장지표를 활용한 계획 운영, 계획 구성의 간소화-합리화와 실효성 제고, 계획 수립-시행-평가 과정에서의 민주성(주민 참여, 관과 민의 협력) 견지 등을 강조하고 있다. 내용을 좀 더 살펴보면, 기존의 계획들이 지자체의 자체사업보다 정부의 국고보조사업에 편승하여 지역의 특성이 반영되지 않았던 문제를 해소하기 위해 계획의 핵심 내용인 중점추진사업 및 세부사업을 ‘지역의 자체사업’으로 한정했다.

또한 지역사회보장지표를 적극 활용한 근거 기반의 정책을 추진하고자 한다. 사실, 복지 현황을 파악하기 위해서는 통계나 자료에 근거한 계획의 수립과 평가가 이루어져야 하지만 최근까지 이런 계획의 설계나 평가 기반은 주먹구구식으로 진행돼 왔다. 현실적으로 지역사회보장과 관련된 지표나 통계자료도 구축되지 못한 상황이었기에 이런 문제들을 해소하고 통계 기반에 대한 계획 관리를 시도했다. 그 외 계획의 전반적인 과정에서 관계자의 실질적인 참여를 확대하는 절차를 강조했다. 사실 계획수립의 원칙에서 가장 부족한 부분이 바로 참여성의 원칙이었다. 그렇기에 이번 계획에서는 결과 못지않게 과정을 중시했다.

전반적으로 4기 계획의 매뉴얼은 지난 계획에 비해 지역의 ‘현실’을 고려하고 보다 합리적인 절차를 제안한 것으로 평가할 수 있겠다. 또 지난 계획이 다소 수월하게 계획을 수립할 수 있는 여지가 있었다면, 이번 계획은 계획의 내적 논리에 근거한 수립체계를 강조했다는 점에서 계획 작성자들의 집중과 내실 있는 결과를 요구하고 있다.
 
계획의 수립과 지역의 변화: 결국 정치과정이 중요하다

간략하게 보자면, 보장계획은 지역 내 사회보장과 관련된 총괄적인 실행과정을 수립하는 것이다. 지역 내 관계자들이 모여 영역별로 현안과제를 설정하고, 이를 계획에 포함시켜 실행하는 것이다. 이런 접근은 사회학적 관점에서 본다면 다소 기능적인 이해라고 볼 수 있다. 어떤 절차를 준수해서 사회보장이라는 기능을 수행하도록 하고, 전체적인 사회의 안정에 기여할 수 있도록 하는 것이다. 이런 관점에서는 지역의 갈등과 권력 그리고 자원을 둘러싼 체계와 경쟁, 지역주민의 역량 강화나 조직화 등 실질적인 힘의 관계를 조정하는 관점이 빠져있다.

이해 반해, 비판적 관점 혹은 정치경제학적 관점에서는 보장계획의 수립과정은 정치과정과 흡사하다고 본다. 지역사회가 근본적으로 변화되지 못하는 요인이 무엇이고, 이를 어떤 방식으로 구현해야 현재 처한 지역사회의 문제와 갈등을 해소할 수 있을지 질문한다. 대부분 지역 내 복지 관계자들은 순응적인 모습을 가지고 있기에 이런 관점은 피하고자 하는 모습을 보인다. 실질적인 권력관계를 변화시키는 도구로서의 보장계획의 잠재력을 부인하는 것이다.

그렇기에 다른 한편에서는 지역 내 체계가 안정적으로 유지되고 겉으로는 평온하게 보인다. 구조와 시스템을 변화시키기 보다는 임의적이고 시혜적인 프로그램의 제안이 우선적으로 고려된다. 지역사회의 문제와 대책은 본질적으로 유사하나, 시기와 상황에 따라 다른 모습으로 나타나기에 이를 일시적으로 처리하는 데 급급하며, 그에 대한 대책은 소모적이기에 시간이 지나면 문제는 지역에 그대로 내재하게 된다. 임시방편은 말 그대로 방편이라기보다는 임시였던 것이다.

이런 현실은 분명 여러 가지 요소가 영향을 미친다. 먼저, 취약한 주민의 역량과 같은 지역의 여건이 있다. 역량이 부족하기 때문에 개선의 희망이 없고, 희망이 없기에 역량이 발현될 수 없게 된다. 동어반복의 악순환이 지속되는 것이다. 그렇다면 지역의 역량과 자생력을 증가시키는 수단을 보장계획에 넣으면 안 될까? 적어도 4년 동안 근본적인 변화는 힘들더라도 변화에 대한 기반이 마련할 수는 있지 않을까? 지역사회가 세대를 넘어 지속한다고 볼 때, 이것은 선택사항이 아닌 필수적인 과제가 될 수 있다.

역사적으로 볼 때, 복지 영역은 기존의 사회문제에 적극적으로 대응한다는 측면에서 진보적인 특성을 소유하고 있다. 그럼에도 불구하고, 현실적으로 보수적인 행태를 보이는 이율배반적인 속성이 가지고 있음을 보여준 바 있다. 이런 상황에서 시민들은 복지를 시혜적이고 임시적인 도구로 이해하게 된다. 그렇기에 복지 영역의 관계자들은 현장이 가진 모순과 긴장에 더욱 민감하게 반응할 필요가 있다. 헬조선이란 명명에서 나타난 한국사회가 가진 사회문제의 복잡 다양성은 어느 한 부분의 개선으로 성취될 수 없는 것이기 때문이다.

그러므로 보장계획의 수립과정은 정치과정 그 자체라는 것을 명확히 인식할 필요가 있다. 그리고 그런 정치과정에 적극적으로 참여하는 것이 사회보장이 궁극적으로 지향하는 비전과 과제를 가장 효율적으로 달성할 수 있는 방편이라는 것을 이해할 필요가 있다. 지역주민의 현안을 과제에 포함시키고, 이를 실질적으로 실행해내는 과정이 바로 정치라는 것을 깨달을 필요가 있다.

지역사회보장협의체가 주도적인 역할을 수행해야

보장계획 수립 과정에서 지역사회보장협의체의 역할이 핵심적으로 중요하다. 알려진 것처럼 협의체는 민관협의기구로 공공과 민간의 당사자들이 사회보장과 관련된 실무적인 논의를 할 수 있는 공간이다. 보장계획 수립의 가장 이상적인 주체는 사실 협의체이다. 지역에서 협의체가 주도적으로 계획을 수립할 역량이 된다면 더할 나위가 없다. 지역의 쟁점사항이 지역의 자체사업이 되고 지역주민이 그에 대해 관심을 가지게 된다면 그것이 바로 주민의 실질적인 참여인 것이다. 그렇기에 협의체 위원들은 각자의 분과 영역에서 고민이 그칠 것이 아니라 궁극적으로 지역 차원에서 고민하고 대응할 수 있는 아젠다를 선정할 수 있는 폭넓은 관점을 소유할 필요가 있다.

이런 자체 사업 선정을 통해 지역 전체의 변화를 촉발할 수 있도록 계획을 수립할 필요가 있다. 가능하다면 읍·면·동 단위 지역사회보장협의체에서도 읍·면·동의 목소리가 시·군·구에 전달되어 지역이 가진 문제점을 보다 상세하게 공유하고, 이를 통해 보다 상위의 그룹에서 지원이 가능하도록 목소리를 낼 필요가 있다. 특히 읍·면·동 협의체의 본질적 기능은 지역복지 아젠다의 발굴이 중요한 역할임에도 사실 자원의 동원이나 돌봄체계의 일환으로만 이해되어 온 측면이 있다. 결국, 지역의 변화는 풀뿌리의 속성을 벗어날 수 없다.

가장 작은 단위, 가장 작은 공간에서 참여가 가능했을 때 비로소 지역의 변화가 시작된다. 보장계획 수립의 원칙 중 참여성을 강조한다는 것은 보장계획 수립의 과정을 중요시한다는 것이며, 이는 계획이 속도보다 방향을 더 중요시한다는 것을 의미한다. 지역주민이 보장계획에 관심을 가지고 참여할 수 있도록 안건의 발굴과 과제 제안 등을 위한 아이디어 공모전이나 콘테스트 등 참여의 기회를 제공해야 한다. 보장계획이 지역주민의 삶과 동떨어진 무의미한 계획이 아닌 지역주민의 일상적인 삶과 연결되고 반영되는 계획이 수립될 필요가 있다.

특히 시기적으로 보장계획 수립과 6.13 지방선거(민선 7기)가 같은 시기에 진행되고 있으므로 지방선거의 입후보자들을 초청해 지역의 현안에 대한 구체적인 비전과 전략을 청취하고 당선 후 선거공약이 잘 지켜질 수 있도록 다짐을 받을 수도 있다. 지방선거 후보자 토론회를 개최하여 복지 아젠다가 정치과정에 투입될 수 있도록 해야 한다.

복지와 분권이 만나는 지역사회보장계획이 되도록 해야!

지방분권이나 자치분권은 다소 큰 개념으로 맥락에 따라 다양하게 규정되지만 간단하게 본다면 집중화된 권력과 권한을 나눈다는 의미이다. 권한이 중앙정부에서 지방자치단체로 이양되고, 수도권에서 지방으로 분산되고, 공공독점에서 민간으로 혹은 민간과 협력한 협치(governance)로 변화하는 것을 의미한다. 이런 측면에서 본다면 보장계획은 지역주민의 삶과 직접적으로 관련되는 실질적인 분권을 가능하게 하는 요소이다.

기존 사회복지정책이 중앙정부에서 지방정부로 정책이 시달되는 하향식(top-down) 방식이었다면, 이제는 지역 내 지자체의 재량권과 주민의 역량이 확대되고, 이것이 상향식(bottom-up)으로 반영되어, 지역뿐만 아니라 국가와 중앙정부의 사회보장 운영이 효율적이고 균형적인 사업 추진이 가능하게 된다면 이것이야말로 교과서에서 말하는 실질적인 지방복지 분권이 성취됨을 의미하기 때문이다. 지방분권은 단순히 중앙재정이 지방재정으로 이전되거나 헌법상 개헌으로 내용이 충족되는 것은 아니다. 그것은 하나의 필요조건이지 충분조건이 아니다. 지역의 역량이 강화되고 지역주민의 생각과 인식이 변화되어야 비로소 실질적인 분권에 도달하는 것이다.

그렇기에 지역사회보장계획의 수립과정은 중요한 역할을 수행할 수 있다고 본다. 중앙정부가 계획을 수립하고 지자체는 단순히 실행했던 방식이 아닌, 철저히 지역의 복지욕구와 공급환경을 고려하여 계획을 수립하고, 국고보조사업 중심이 아닌 지역사업(지자체 자체사업)에 초점을 두며, 수립과정에 지역주민에 적극적으로 참여하는 기회가 된다면 실질적인 의미에서 분권이 수행될 수 있는 것이다.

이를 위해서는 지역사회보장에 관한 기획력을 가진 공무원이 반드시 필요하다. 시·군·구와 읍·면·동 협의체의 원활한 운영, 폭넓은 시야를 가진 영역 전문가 그리고 역량과 자생력을 가진 주민들이 필수적이다. 지나온 과거를 돌이켜볼 때, 현실은 녹록치 않다. 비우호적인 정치 환경과 구조적인 장벽 등 장애물이 많다. 그렇지만 미래에 대한 희망은 여전하다. 다행스럽게 대세와 형국은 우리 편이다. 지역은 복지와 분권이 만나는 지점에서 혁신과 변화가 시작될 것이다.